El lado oscuro de la codecisión

By in Análisis, Pau Vall, Política on 20 julio, 2014

En segundo de bachillerato tuve un profesor de castellano que en algunas clases nos hablaba del amor ―y no solamente en las lecciones de literatura. De hecho, era un maestro de los de ante, alguien que intentaba transmitir a los cuatro adolescentes que prestábamos un poco de atención las enseñanzas que le había brindado la vida. El amor verdadero ―nos decía― consiste en imaginarse la ropa sucia de tu pareja. Era, y aún es, un hombre sabio porque nos enseñó que todo proyecto de futuro tendrá sus peros, y sólo si somos conscientes de ello seremos capaces de hacerlo realidad.

En estas elecciones europeas hemos hablado más del presidente de la Comisión que del Parlamento, cuando eran las primeras elecciones que se celebraban bajo el paraguas del Tratado de Lisboa. Un tratado que ha aumentado el poder real del Parlamento, ya que buena parte de la legislación se aprueba a partir del procedimiento de codecisión ―rebautizado como procedimiento legislativo ordinario. A grandes rasgos, este procedimiento implica que Parlamento y Consejo actúan como colegisladores con los mismos poderes. (Se explica de un modo gráfico y sexy aquí.) Ahora que estrenamos una nueva legislatura puede ser un buen momento para ahondar en algunos aspectos de este procedimiento.

Ciertamente, el hecho de que el posicionamiento del Parlamento ya no pueda ser ignorado ―como sí pasa en los ámbitos en que se aplica el procedimiento de consulta― refuerza la legitimidad de la legislación que proviene de Bruselas, ya que ésta ha pasado por el escrutinio y asentimiento de nuestros representantes electos. La extensión del procedimiento de codecisión se hizo precisamente para luchar contra el déficit democrático de la UE pero no todo el monte es orégano. Algunos politólogos especializados en temas europeos ya han puesto sobre la mesa los efectos indirectos que implica la ampliación de la codecisión a la mayor parte de la legislación.

La expansión de la codecisión tenía como objetivo reforzar la legitimidad democrática del funcionamiento de la UE, con lo cual, la opinión del Parlamento era siempre necesaria. Pero en una entidad política no solo importan las instituciones informales ―las reglas escritas― sino que se deben tener muy en cuenta las informales. ¿Qué entendemos por institución informal? Cualquier norma no escrita pero que define de modo habitual como se hacen las cosas. Toda institución formal, como la codecisión, genera instituciones informales que pueden influir ampliamente los resultados políticos finales. ¿Alguien sabe lo que son los triálogos? ¿No? Pues son una de las instituciones informales más importantes que existen en la UE

Los triálogos son las reuniones a tres bandas entre los miembros de la Comisión, el Consejo y el Parlamento y solo se prevén formalmente antes de la tercera y última ronda de enmiendas a cualquier texto legislativo (donde recibe el nombre de comité de conciliación). No obstante, a medida que el procedimiento de codecisión se ha extendido, las partes implicadas han sabido apreciar las ventajas de estas reuniones a tres bandas: exponer y escuchar más tranquilamente las razones de las enmiendas, modificar los posicionamientos propios a partir de la reacción esperada del resto de actores, etc. Con el tiempo, la utilidad que perciben todos los actores ha hecho que los triálogos se hayan extendido de modo informal a todas las fases del proceso de codecisión. Hasta aquí aparentemente ningún problema, pues los triálogos permiten ahorrar tiempo y recursos a todas las instituciones, ya que reducen el número de rondas de negociación. Además, el Parlamento es quien sale más beneficiado porque es capaz de obtener mayores cesiones del Consejo en los primeros estadios de negociación. El estudio de Reh et al. (2011) muestra cómo ha aumentado increíblemente la legislación aprobada en la primera ronda tras un acuerdo en primera instancia a partir de datos de la V y VI legislaturas.

Font: Reh et al. (2011: 1.118)

Font: Reh et al. (2011: 1.118)

Sin embargo, las instituciones informales como los triálogos pueden desvirtuar el objetivo inicial pretendido con la extensión de la codecisión. Los triálogos no dejan de ser reuniones entre representantes de las tres instituciones que se alargan horas y horas, sin que se sepa cuando se reúnen, dónde lo hacen ni qué se dice (ved este artículo). Las comisiones parlamentarias sólo pueden saber qué pasa en ellas a través de su representante ―normalmente aquél que redacta las enmiendas― y, por lo tanto, los distintos grupos parlamentarios no participan en ellos. Los triálogos minan el principal valor que ha caracterizado el Parlamento Europeo: el elevado nivel de transparencia de la institución, que contrasta con el hermético secretismo con el que con demasiada frecuencia actúa el Consejo. Con el uso de los triálogos, el Parlamento afronta un trade-off: mantener una forma de actuar basada en la transparencia o conseguir el máximo de cesiones del Consejo para reforzar su poder. Hasta ahora, desgraciadamente, se ha inclinado por la segunda opción. Las instituciones informales no son negativas por naturaleza, todo depende de cuál sea su finalidad y de como se articulen. Los triálogos, formalizados y con unas normas que garanticen su transparencia podrían mantener su utilidad como catalizadores del procedimiento legislativo.

Son precisamente valores como la democracia y la transparencia los que nos atraen de Europa pero también oímos frecuentemente que la UE es más sexy de lejos que de cerca. Posiblemente sea cierto, Igual como nos pasa con los seres humanos, nos enamoramos de las personas porque las tenemos idealizadas pero sólo podemos querer a alguien cuando comprendemos y aceptamos que aquella persona no es perfecta. La UE es sexy de lejos, tiene un no sé qué de cerca y tiene un lado oscuro ―como los triálogos― cuando convives con ella. Pero cuando uno cree en una relación no lo puede dejar a la primera porque hay que recordar una cosa: la ropa sucia se puede lavar.

Reh, C. et al., 2011. The Informal Politics of Legislation: Explaining Secluded Decision Making in the European Union. Comparative Political Studies, 46(9), pp.1112–1142.
 
AUTOR DE L’ARTICLE:

Pau Vall

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